跨省界水污染纠纷近年来不断增加，逐渐成为引发社会矛盾、影响社会安定的重要因素。当前，积极协调解决流域经济发展与环境保护之间的问题，有效预防和处置跨省界水污染纠纷，已经十分紧迫。

处在云南、贵州、四川三省接壤地带的赤水河流域所涉及的大部分区县生态环境脆弱，地方经济落后，环境基础设施严重滞后，历史遗留环境问题较多，流域部分河段水环境质量存在下行隐患，发展和保护、上游和下游之间的矛盾比较尖锐。环境保护部西南环保督查中心日前联合四川省、贵州省和云南省环保厅，对3省交界的赤水河流域环境保护工作开展了一次重点督查。从督查情况看，尽管3省已签有联合执法协议，并开展了许多富有成效的协调合作工作，但仍有一些协调工作难题亟待解决。相关部门急需采取相应的对策和措施，切实推动跨省流域环境保护协调难题的解决。

发展思路的协调。3省相关区域均制定了各自的社会经济和产业发展规划，其发展目标、城镇建设、工业布局、产业结构、生态保护等大都符合本地的情况。但从整个赤水河流域的科学发展、生态保护和统筹协调来看，却存在功能区划矛盾、建设布局冲突、发展规划失调、产业结构重复、环境资源浪费等问题。

因此，赤水河上、中、下游地区应该统筹协调3省的发展思路，统筹实施差别化的发展战略，统一划分整个流域干支流的优先发展区域、限制发展区域和禁止发展区域。统一确定全流域差别发展名优酒、特色农林业、旅游业、退耕还林和生态保护的重点区域，禁止发展工业和开采煤炭、硫铁矿等的限制区域。统一制定全流域特别是上游可以接受的生态补偿政策，妥善处理上下游之间、区域之间发展与保护、保护与补偿的利益冲突，最终实现多赢。

环保规划的协调。赤水河流域相关地区都制定了各自分段的流域保护条例或规划，其中设定有环境质量目标、生态建设规划和环境保护规划等。由于3省的环保规划必然是服务于、服从于各自的发展规划，在3省发展愿望强烈、但发展规划尚未统筹协调的情况下，这些环保规划很难做到无缝对接。尤其是在流域主要污染物总量控制，水环境保护目标设定，环境基础设施建设，环境监测资源共享，农业面源和畜禽养殖污染防治，流域内分散的生活和工业污染集中连片治理，退耕还林还草，水土流失和石漠化治理，合理开发自然资源和区域内实施循环经济等方面，都存在差异。对此，有关部门急需对这些规划予以协调，统一步调。

执法监管的协调。3省签订的交界区域环境联合执法协议，为解决跨界环境问题打下了良好的政策基础，也促成了赤水河流域各市、县政府及相关部门在相互沟通的基础上，不断建立和完善跨流域、跨区域环境保护协调合作机制。但由于跨界联合执法协议强调沟通和协商，因而在环境执法的频次、力度、深度和广度上是有限的，很难彻底解决流域环境保护中的一些深层次问题和矛盾。当前，急需加强各省之间环境执法监管上的协作。全流域急需将环保目标责任制、主要污染物总量控制、环境联合执法、环境信息通报、环境预警机制和生态综合治理统合起来。否则，就很难实现赤水河流域的环保规划目标，确保3省顺利有效地开展环境联合执法监管工作。

生态补偿的协调。赤水河流域各市、县的人民都有共同发展和共享发展成果的权利。当上游地区为保护赤水河流域生态环境放弃许多建设项目的时候，也理应得到相应的生态补偿。但是，这样的跨省界生态补偿协调不是3省之间自己可以做到的，即便是在一省之内，这样的跨界协调也是难度极大。目前国家以专项资金和项目的方式，每年对上游地区、西部地区有一定的转移支付资金额度，用以支持这些地区的经济发展。但问题在于对一些特定的敏感流域，如三江源头地区、赤水河流域等，由于缺乏相应的法规标准，除退耕还林等有比较明确的生态补偿政策外，尚缺少范围更广、力度更大的生产补偿政策。

对这些地区和流域的水源涵养、天然林资源保护工程、公益林建设和生态保护等，建议国家应该出台更加优厚的生态补偿和税收转移政策，并建立相应的生态保护基金。下游受惠地区和企业在国家转移支付的基础上，也应合理分摊一部分支付给上游的生态环境保护基金，以弥补上游地区为此做出的牺牲。

协调主体的协调。跨省界环境保护协调之难体现在多方面，如跨界利益分配的冲突是刚性的，地方发展的愿望是强烈的，上下政策法规的协调是艰难的，历史遗留问题的解决是长期的，其中，明确协调主体最为关键。其实，相关各省的环保部门都希望明确一个强有力的协调主体。这个合适的协调主体既要有足够的资源和手段，又要有足够的权力和权威，可以协调平衡3省的发展思路、发展规划、产业政策、利益冲突、执法监管和生态保护。

笔者认为，由国家发展改革部门牵头组成的协调主体应该是各方可以接受的。只有这样，才能有力统筹谋划赤水河流域的社会经济发展和环境保护工作，沟通协调国家与地方的利益分配和政策平衡，取得最有利于各方的协调结果，保证协调的公开、公平和公正。

作者单位：环境保护部西南环保督查中心  

中国环境报