党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），11月15日，《决定》全文公布，共包括16项60条。

本次三中全会最大的亮点在于超越以往以经济改革为主题，进行经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等领域的“五位一体”体制改革。

生态文明建设作为“五位一体”总布局中的重要一环，成为重要的改革议题之一。“全面改革”、“发展”、“生态文明”等关键词在《决定》中多次提及，“加快生态文明制度建设”作为一项重要内容被提出。

《决定》提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

有评论指出，过去强调经济发展，追求效率，获得了巨大的经济效益，但同时也使生态效益受到损害，留下了诸多矛盾和隐患。此次推进全面改革形成制度互补优势，可消除单一体制改革遗留的弊端。

亮点1： 明确提出加快生态文明体制改革

《决定》提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

《决定》站在中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略高度，把加快生态文明制度建设作为当前亟待解决的重大问题和全面深化改革的主要任务。

应该说，这是当前推进生态文明建设的迫切需要，是促进我国经济转型升级的重要抓手，是解决损害群众健康突出环境问题的有力举措。

我们渐渐认识到，一些重点、难点问题迟迟得不到解决，除了问题本身的复杂性之外，体制机制层面的羁绊越来越明显地体现出来。从根本上破除这些难题，必须从制度上下功夫、做文章。《决定》明确提出加强生态文明制度建设，找准了推动问题解决的切入点，指明了破解难题的发力方向。

有专家表示，首先，把生态文明制度建设作为全面深化改革一部分来看待，用制度保护生态环境，不仅仅是为了生态环保，也是为了完善社会主义市场体系。其次，这将使生态文明制度体系内容更加充实，因为在党的十八大报告里面已经提出来一系列生态文明建设的制度，这次又增加了生产产权、生态补偿，还有其他内容充实进来，构成了更加完整的体系。

亮点2： 划定生态保护红线

《决定》提出，划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

有专家表示，生态红线的提出主要传递了一个理念：不能把所有的自然资源全部用来搞开发建设，生态脆弱的地方就要保护起来。“红线”体现的是对当前发展与保护矛盾关系的重新认识与管理，未来政策体系下的生态保护标准将更趋清晰和严厉。

生态红线是多要素的集合体。生态红线管理，是生态保护制度在“五位一体”总布局下的改革深化，将触及考评体系、区域功能划分、产业布局和科学支撑等多方面内容，更需要顶层设计的高超智慧和壮士断腕的改革勇气。

亮点3： 建立生态环境损害责任终身追究制

《决定》提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

这是重大的理论和制度创新。过去自然资源核算基本没有，为官一任只要发展了经济，把GDP搞上去，把城市建设搞得漂亮，官员就会获得提拔，不需要为留下的荒山、污染的环境负责，使得很多地方的发展出现短视现象，缺乏长远的规划与可持续发展的考量。

实行生态环境损害责任终身追究制，就是要发挥制度的引导效应，使各级官员坚守生态底线，实现自然资源的可持续利用和区域的良性发展。要实行细化到每一项指标的量化考核，确立生态效绩离任审计与后评价制度，将官员的责任与环境保护牢牢捆绑在一起。明确不管当初决策人职务是否变动、是否在职，都要承担与考核评价结果相应的责任。因决策失误导致生态环境恶化的，必须进行责任追溯与惩戒，直至追究刑事责任。建立严格的科学民主决策制度，让全方位的社会监督始终伴随决策，使保护优先、绿色发展成为区域决策者的思维习惯。

亮点4： 健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

《决定》提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。

《决定》提出，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

自然资源主体产权明晰化将对生态保护产生非常深远的影响。“有偿”与“补偿”则揭示了生态建设与保护将逐渐告别“效益无价”时代，迎来真正“红利”。

建立自然资源资产产权制度主要目的是为了明确其权属。当前，由于自然资源没有明晰的权属关系，往往陷入“公地的悲剧”，造成自然资源被过度使用或浪费的现象大量存在。因此，要通过明晰自然资源的所有权、使用权及收益权来明确其所有人、使用者和保护者，增加自然资源的利用效率，进而达到可持续利用的目的。

在资源价格制度方面，《决定》表述得也更加明确。例如，资源有偿使用制度和生态补偿制度方面，原来的措辞是“办法”，而现在上升到了“制度”，制度意味着将从管理深化到治理。而在加快自然资源及其产品价格改革方面，原来的措辞通常是“深入”或“深化”，现在则强调“加快”，说明上述改革的迫切性和领导层对改革的整体认知。尤其是在转变发展方式、发挥市场配置的作用上，价格将成为一个重要的市场机制。

《决定》特别强调了发挥市场对资源配置的作用，对其评价从“基础性”转变为“决定性”，说明市场配置的重要性更加突出。这必然要求加快价格改革，其关键点就落在自然资源的价格上。与此同时，《决定》还新提出仅仅恢复环境是不够的，还必须要有修复效益。

亮点5： 改革生态环境保护管理体制

《决定》提出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

改革生态环境保护管理体制，主要包含了两层意思：一是以“制度”，而不是“政策”来全面系统完整地保护资源环境；二是要对现行的生态环境保护管理体制进行改革。

当前生态环境保护现状不理想，主要原因之一就在于现有的管理体制上存在某些问题，为了解决或纠正体制上的问题，不能靠调整，而是要通过改革的途径，而生态环境保护管理体制改革的目标正是建立系统完整的制度。

通过改革来将不同部门职能整合起来；改变领导干部的考核标准，纠正部分领导干部的政绩观；生态系统修复和污染防治实行陆海统筹和区域联动，严格监管所有污染物排放，以期达到改善环境质量的最终目的；独立的环境监管、行政执法和环境信息公开、社会监督，有助于破解不少地方存在的“地方保护主义”，加大对破坏环境违法行为的处罚力度，形成环境保护工作全民群策群力、全社会齐抓共管的局面。

亮点6： 完善发展成果考核评价体系，加大环境指标的权重

《决定》提出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。

旧的发展成果考核评价体系往往以经济效益作为首要指标，导致一些地方领导干部只注重GDP增长而忽视经济发展背后巨大的环境代价，生态环境遭遇破坏的现象屡屡发生。中央此次明确在增长导向上“纠偏”，特别是加大了除GDP增长以外经济、社会、环境保护、人民生活等综合发展的考核指标权重。

这一新的“指挥棒”将对中国经济社会发展影响巨大。任何以牺牲环境、人民健康等为代价创造的GDP，再不能成为官员升迁的“敲门砖”，在考虑如何实现经济增长的同时，各级政府必须高度重视包括环境、生态、安全生产甚至新增债务等指标。

同时，此举将使区域发展成效以更优化、更合理的指标呈现出来，有助于拧干各地发展的水分，推动区域发展从重数量向重质量转变，增强地方政府转方式调结构的内生动力。

亮点7： 加强地方政府环境保护职责，加强环境保护领域基层执法力量

《决定》提出，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

《决定》提出，深化行政执法体制改革。加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。

基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是政府应当提供的基本公共服务。加强环境问题的治理和预防，政府要起到关键性作用，要履行自身不容推卸的职责。

环保领域基层执法力量薄弱有多方面的原因，需要从国家层面及时修订法律法规，增强环保法律法规的可操作性；需要各级地方政府鼓励环境执法部门加大行政执法力度，形成环境执法配合联动机制，保障环境执法的有效开展；更需要各地切实将基层环境执法能力建设摆上重要议事日程，加大人、财、物投入，真正使基层环境执法队伍成为守护良好环境的“钢铁长城”。

亮点8： 强化节能环保市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制

《决定》提出，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

政府对于企业新上项目的审批逐步放开，但是与生态安全相关的“重大公共利益项目”仍由政府把关。这表明生态安全被提到与国家安全同等重要的战略高度。这有助于在全社会培养和形成强烈的生态安全意识，使生态安全成为区域发展决策的重要考量因素。

有专家指出，当前，市场难以充分发挥化解与调整过剩产能的核心作用。强化节能环保市场准入标准，借助环评把关等手段提高市场准入门槛，将不符合环保要求的项目“拒之门外”；通过对区域发展、行业发展等规划环评，优化区域、行业产业结构，深化体制改革、体制创新，有助于防范和化解产能过剩。

亮点9： 国有资本投资运营要更多投向保护生态环境领域

《决定》提出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

一方面，这表明保护生态环境已上升到国家战略目标的高度，生态环保领域业已成为关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。环境保护作为我国的基本国策，已成为转变经济发展方式的重要手段和推进生态文明建设的根本措施。

另一方面，国有资本投资运营的方向作出调整，向保护生态环境等领域倾斜，这意味着我国环保投入力度将会得到前所未有的提升，势必会提高环保投入占我国GDP的比重。环境保护事业也将会迎来更大机遇和更为广阔的发展前景。

亮点10： 加快资源税改革，推动环境保护费改税

《决定》提出，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。加快资源税改革，推动环境保护费改税。

实践证明，将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，是通过经济手段来促进环保的有效途径。这一建议在我国也已经提出了一段时间。把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，无疑将提高这些产品的价格，有利于改变全社会的消费习惯，从消费结构入手，引导全社会共同减少污染，保护环境。

有专家表示，从资源税角度切入的新一轮基础能源层面的改革势在必行。应该扩大资源税改革范围，但同时也要注意资源税与环境税、消费税改革的协调。也有专家认为，从财税改革的角度来说，目前结构性减税是一个大方向，要通过“有增有减”实现整个税制结构的优化。在增税方面，环境保护税开征具有一个很合理的原因，同时也提供了未来税制改革的一个方向。开征环境保护税并不是为了增加税负整体水平，因此可以考虑在开征环境税的同时减免其他税收，在整体税负不增加的情况下实现税制结构优化。

亮点11： 加快环境保护等新议题谈判，推动高标准自由贸易区建设

《决定》提出，加快自由贸易区建设。加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。

加快环境保护等议题谈判，是推进我国建设高标准自由贸易区建设的重要动力。一方面，要坚持以市场化的原则来配置资源环境要素，在确保国家经济安全的前提下，把资源环境要素通过金融、贸易等手段放到国际市场上去流通起来，这可提高我们国内资源环境要素的利用效率；另一方面，进一步发挥自贸区在引入资源环境服务、技术以及知识和理念上的积极作用，以此来推进我们在可持续发展上的能力建设，真正地发挥出自贸区在建设美丽中国中应有的影响和作用。因此，在自贸区建设过程中不仅应该继续执行原先已经出台的各种资源环境保护管制政策，而且还应该对此提高约束，让资源环境要素的流出越来越困难，同时促进这些要素的积极流入。

中国环境报